Avvocato Sabrina Cestari

Con ordinanza n. 24/2026, pubblicata il 5 marzo 2026, la Corte Costituzionale ha disposto accertamenti istruttori finalizzati ad acquisire ulteriori e specifiche informazioni indispensabili ai fini della decisione, in relazione ad un ricorso con il quale la Regione Puglia ha promosso questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto sia l’intera legge 30 dicembre 2024, n. 207 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2025 e bilancio pluriennale per il triennio 2025-2027), sia sue specifiche disposizioni, nella parte in cui non prevedono, in favore delle regioni, … la restituzione delle risorse dalle stesse anticipate per l’erogazione degli indennizzi disciplinati dalla legge 210/1992 in favore dei danneggiati, tra l’altro, da trasfusioni, somministrazioni di emoderivati e vaccinazioni.
La controversia nasce dalla mancata o insufficiente esecuzione, da parte dell’Amministrazione centrale, di quanto previsto dall’articolo 1, comma 586, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016), secondo il quale Gli indennizzi dovuti alle persone danneggiate da trasfusioni, somministrazioni di emoderivati o vaccinazioni, in base alla legge 25 febbraio 1992, n. 210, riconosciuti dopo il 1º maggio 2001, demandati alle regioni, in attesa del trasferimento dallo Stato delle somme dovute, vengono anticipati da ogni regione agli aventi diritto.
Come correttamente evidenziato nella deliberazione della Giunta Regionale della Regione Veneto n. 1707 del 09 dicembre 2020, pubblicata nel Bur n. 202 del 29 dicembre 2020, con la legge n. 210/1992 lo Stato ha riconosciuto un indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni ed emoderivati, attribuendo inizialmente il relativo onere economico al Ministero della Salute, l’art. 8 del provvedimento citato stabilisce infatti che gli indennizzi previsti dalla presente legge sono corrisposti dal Ministero della sanità.
Successivamente, con decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, in esecuzione di quanto previsto nella relativa legge delega 5 marzo 1997, n. 59, lo Stato trasferiva alle Regioni funzioni e compiti amministrativi precedentemente di propria competenza, inclusi quelli in tema di salute umana …, salvo quelli espressamente mantenuti allo Stato (art. 114, co. 1, d.lgs. 112/1998 cit.), tra queste le funzioni in materia di ricorsi per la corresponsione degli indennizzi a favore di soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati (art. 123, co. 1, d.lgs. 112/1998 cit.).
La liquidazione dei benefici disciplinati dalla legge 210/1992 veniva pertanto attribuita alle Regioni, il decreto legislativo citato imponeva però allo Stato di trasferire alle Regioni le risorse necessarie a garantire l’effettivo esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti (art. 7, co. 2 d.lgs. cit.).
Il trasferimento doveva rispettare i seguenti criteri:
• il conferimento decorreva dal momento dell’effettivo trasferimento agli enti locali dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative (art. 7, co. 1);
• il trasferimento doveva completarsi entro il 31 dicembre 2000 (art. 7, co. 2, lett a));
• le risorse trasferite dovevano garantire la congrua copertura … degli oneri derivanti dall’esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti (art. 7, co. 2 lett. b));
• i beni e le risorse conferiti dovevano essere corrispondenti per ammontare a quelli utilizzati dallo Stato per l’esercizio delle medesime funzioni e compiti prima del conferimento (art. 7, co. 3);
Il predetto decreto legislativo disponeva inoltre che ove non si provveda al trasferimento delle risorse … nei termini previsti, la regione e gli enti locali interessati chiedono alla Conferenza unificata di segnalare il ritardo o l’inerzia al Presidente del Consiglio dei Ministri, che indica il termine per provvedere. Decorso inutilmente tale termine il Presidente del Consiglio dei Ministri nomina un commissario ad acta (art. 7, co. 11).
L’art. 3, co. 1 del D.P.C.M. 26 maggio 2000, rubricato Individuazione delle risorse umane, finanziarie, strumentali ed organizzative da trasferire alle regioni in materia di salute umana e sanità veterinaria ai sensi del titolo IV, capo I, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, individuava nell’1 gennaio 2001 la data di trasferimento alle Regioni delle risorse necessarie, risorse ripartite tra gli enti interessati con successivo D.P.C.M. 13 novembre 2000.
Infine, in data 1 agosto 2002, in sede di Conferenza Stato Regioni l’Amministrazione centrale e quelle territoriali raggiungevano un accordo avente ad oggetto le Linee-guida per la gestione uniforme delle problematiche applicative della legge 25 febbraio 1992, n. 210.
Nella premessa di tale accordo si evidenziava che la data di trasferimento delle risorse era stata posticipata al 21 febbraio 2001, correlandola all’entrata in vigore del D.P.C.M. 22 dicembre 2000 (G.U. n. 43 del 21.2.2001) che ha previsto il trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed organizzative alle Regioni e relativi enti locali.
La premessa citata evidenziava, altresì, che con precedente accordi dell’8 agosto 2001 Stato e Regioni hanno assunto in particolare i seguenti impegni: il Ministro della Salute si impegna a: mantenere nella propria competenza i benefici previsti dalla legge 25 febbraio, n.210, per gli indennizzi riconosciuti sino al 21 febbraio 2001, ad esclusione di quanto previsto dall’art. 2, comma 3, della legge 25 febbraio 1992, n.210, relativamente al caso di decesso; le Regioni si impegnano a: definire tutte le istanze, già trasmesse dal Ministero della Salute nel primo invio di pratiche effettuato poco dopo il trasferimento della funzione, entro il 30 maggio 2002, inoltre si impegnano alla definizione di linee guida, da adottarsi in Conferenza Stato regioni, al fine di raggiungere il necessario coordinamento tra tutte le Regioni per la gestione uniforme delle problematiche della legge 25 febbraio 1992, n.210.
In seguito, dall’anno 2001, data di effettivo esercizio delle funzioni, al 2011, lo Stato ha sempre attribuito alle Regioni, con un autonomo finanziamento, gli importi necessari per la corresponsione degli indennizzi (delibera Giunta Veneto 1707/2020 cit.).
Inopinatamente, dall’anno 2012 le risorse finanziarie da erogare alle Regioni a statuto ordinario in materia di salute umana … sono state azzerate.
Le Regioni hanno quindi dovuto erogare gli indennizzi utilizzando fondi propri.
Successivamente, con legge n. 190/2014 (legge di stabilità 2015), lo Stato ha disposto l’attribuzione di un contributo alle Regioni per gli oneri finanziari derivati dall’erogazione degli indennizzi nel periodo 1° gennaio 2012 – 31 dicembre 2014, e per gli oneri derivanti dal pagamento degli arretrati della rivalutazione dell’indennità integrativa speciale (IIS) di cui al citato indennizzo, fino al 31.12.2011. Il contributo è stato ripartito tra le Regioni e le Province Autonome interessate con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministero della salute, del 27 maggio 2015, pubblicato nella G.U. n. 167 del 21 luglio 2015, previo parere favorevole della Conferenza permanente per i rapporti tra lo stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano (Rep. Atti n. 66/CSR del 7.5.2015).
Per i successivi anni lo Stato non ha invece trasferito ulteriori risorse, costringendo le Regioni ad anticipare le somme necessarie.
In tale contesto è intervenuto il citato articolo 1, comma 586 della legge n. 208/2015 (legge di stabilità 2016), norma con la quale l’amministrazione centrale riconosce il proprio debito, disposizione però attuata solo parzialmente.
Per quanto concerne gli esercizi di bilancio più recenti, la Regione Puglia evidenzia nel proprio ricorso alla Corte, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 12/2025, prima serie speciale, che con legge n. 178/2020, all’art. 1, comma 821, è stato istituito un fondo di 50 mln per l’anno 2021 al fine di concorrere agli oneri anticipati dalle Regioni, fondo successivamente ripartito tra queste ultime con decreto del Ministero della salute 11 agosto 2021 … , pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 275 del 18 novembre 2021.
Successivamente con l’art. 9, comma 11, del decreto-legge n. 145/2023, convertito in legge 191/2023 il predetto fondo è stato incrementato di ulteriori 50 milioni di euro per l’anno 2023, importo ripartito tra le Regioni con decreto MEF, di concerto con il Ministero della salute, 22 dicembre 2023, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 29 del 5 febbraio 2024.
Alcuno stanziamento o riparto è stato invece effettuato per gli anni 2022 e 2024, così come per l’anno 2025 (nonché per i successivi).
In sintesi, negli anni dal 2015 in poi lo Stato ha provveduto alla sola erogazione di esigui importi parziali, costringendo le Regioni, per poter pagare gli indennizzi, a distrarre somme destinate ad altre funzioni, propriamente regionali, alle quali gli stanziamenti del bilancio autonomo regionale sono destinati.
La mancata attuazione del citato art. 1 della legge 208/2015 determina, secondo la Regione Puglia, la violazione di plurime disposizioni costituzionali.
Innanzi tutto degli articoli 114 e 119 Cost. nonché dell’art. 7 decreto legislativo n. 112/1998, dell’art. 1, comma 586, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 e dell’art. 1, comma 821 legge n. 178/2020, quali norme interposte.
Le norme censurate infatti:
• violerebbero l’autonomia politica e le prerogative finanziarie regionali, caricando gli enti territoriali di un onere che per legge non compete loro se non a titolo … di anticipazione;
• violerebbero il principio di corrispondenza tra le entrate e le funzioni, essendo le risorse trasferite insufficienti a finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite;
• metterebbero a rischio la possibilità per le amministrazioni locali di provvedere all’esercizio normale delle loro funzioni.
Le norme impugnate violerebbero, altresì:
• l’art. 117, comma III e l’art. 119 Cost. in quanto il mancato rimborso delle anticipazioni regionali si traduce … in un ulteriore contributo alla finanza pubblica «occulto» o «mascherato» … senza peraltro la previsione di alcun termine finale;
• il principio di leale collaborazione disciplinato dagli articoli 5 e 120 della Costituzione in relazione all’art. 119, non avendo lo Stato tenuto in alcun conto le gravi preoccupazioni espresse dalle regioni nelle sedi competenti;
• gli articoli 2, 3, 97 Cost. nonché l’art. 8 legge n. 210/1992, quale norma interposta, in relazione all’art. 119 della Costituzione, vista l’impossibilità, per le Regioni, di continuare a garantire adeguati servizi a causa dei continui ingenti esborsi …, non ristorati;
• gli articoli 81, 117, III, IV e VI co., 118 Cost. nonché dell’art. 144 decreto legislativo n. 112/1998 quale norma interposta, in relazione all’art. 119 Cost., in quanto l’omissione contestata compromette il regolare esercizio delle funzioni legislative ed amministrative delle Regioni.
Preso atto delle censure sollevate dalla Regione Puglia, la Corte ha ritenuto necessario richiedere ai soggetti appresso individuati una relazione avente ad oggetto i quesiti per ciascuno specificati:
a) il Ministero della salute, per quanto di competenza, anche mediante i rispettivi direttori generali, riferisca in ordine:
1) alla legge n. 207 del 2024, e in particolare all’art. 16 e annessa Tabella 15, con particolare riferimento alla Missione 1 (Tutela della Salute), Programma 1.1 (Prevenzione e promozione della salute umana ed assistenza sanitaria al personale navigante ed aeronavigante e sicurezza delle cure), Azione (Indennizzi e risarcimenti a soggetti danneggiati da trasfusioni, emoderivati e vaccinazioni obbligatorie. Accertamenti medico legali), capitolo 2409, piano gestionale 1 (Somme dovute a titolo di indennizzo e risarcimento ai soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati):
1.1) in merito alla ratio e ai criteri di quantificazione dello stanziamento annuale per il 2025 pari complessivamente a euro 260.000.000;
1.2) in merito agli impegni e ai pagamenti effettuati sul predetto capitolo 2409, piano gestionale 1, nell’esercizio 2025, indicando analiticamente i beneficiari delle somme corrisposte;
2) indichi il numero degli indennizzati ai sensi della legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati), al 2025, il cui pagamento è di competenza del Ministero della salute, evidenziandone la distribuzione territoriale per singola regione;
3) indichi l’ammontare annuo e il numero dei beneficiari degli indennizzi di cui alle leggi 29 ottobre 2005, n. 229 (Disposizioni in materia di indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie) e 23 dicembre 2005, n. 266, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)», in particolare ex art. 1, comma 607, a carico esclusivo dello Stato, e se questi ultimi si sommano ai precedenti di cui al punto 2) ovvero se sono in essi ricompresi;
b) la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome riferisca:
1) su quali regioni e in quali occasioni hanno rappresentato in Conferenza la necessità di ottenere dallo Stato la restituzione delle anticipazioni erogate a titolo di indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di emoderivati, ai sensi dell’art. 1, comma 586, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)»;
2) in quali occasioni e sedi istituzionali la Conferenza ha rappresentato il diritto delle regioni a ottenere il rimborso da parte dello Stato degli indennizzi in parola, ai sensi del richiamato art. 1, comma 586, della legge n. 208 del 2015;
3) se le risorse anticipate dalle singole regioni per la corresponsione degli indennizzi sono state da queste reperite nell’ambito finanziario del perimetro sanitario;
c) la Regione Puglia riferisca:
1) il numero annuo dei soggetti indennizzati ai sensi della legge n. 210 del 1992 relativamente al periodo 2021-2025 e il relativo ammontare degli indennizzi per ogni anno;
d) il Ragioniere generale dello Stato riferisca:
1) in merito alla ratio e ai criteri di quantificazione delle risorse destinate al fondo istituito dall’art. 1, comma 821, della legge 30 dicembre 2020, n. 178 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023), per gli oneri sostenuti dalle regioni per l’esercizio della funzione di concessione degli indennizzi in favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di emoderivati di cui alla legge n. 210 del 1992, e successivamente rifinanziato dall’art. 9, comma 11, del decreto-legge 18 ottobre 2023, n. 145 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, in favore degli enti territoriali, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 15 dicembre 2023, n. 191.
In attesa del completamento dell’istruttoria il giudizio è stato rinviato a nuovo ruolo.

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Gli importi dovuti per l’anno 2026, ottenuti applicando un tasso di rivalutazione pari allo 1,50%, sono i seguenti:

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